国际组织分类方式新探

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  • 来源:卡酷

      摘要:国际组织的传统分类方法存在明显的缺憾,不利于学术界对国际组织的运行机制、状况和发展趋势作深入的探讨。根据决策程序的不同,将国际组织分为联大型、加权型、盟主型和混合型四种类型,通过对上述四种类型国际组织特征的分析,有助于对国际组织发展历程和趋势的研究,尤其是对北约最终命运的分析和把握。

        关键词:国际组织;分类;盟主型;表决权;趋势

        中图分类号:D813 文献标识码:A 文章编号:1009-3060(2010)06-0052-09

        

        一、传统分类方式的缺憾

        

        关于国际组织的分类方法,学术界并无多少歧义。较为公认和流行的分类方法是以国际组织的目标或宗旨的性质、成员单位的范围和地位为标准,将其分成三种类型:一般性国际组织和专门性国际组织;区域性国际组织(封闭性)和全球性国际组织(开放性);政府间国际组织和非政府间国际组织。根据《国际组织年鉴》的划分标准,则更为繁琐和具体:一种是五大类十二小类,另一种是四大类十五个小类。。笔者觉得上述两种分类的科学性值得思考。此外,王杏芳和叶宗奎主编的《国际组织概论》一书还给出了其他分类标准:进步性国际组织和反动性国际组织;与联合国有关的国际组织和与联合国无关的国际组织;常设性国际组织和临时设立的国际组织;等等。其标准的多样性由此可见一斑,因为按照这种思路,我们还可将国际组织分为有中国参加的国际组织和没有中国参加的国际组织。但我们不能就由此认定,前者我们应该予以特别重视,而对后者则不必予以过多地关注,现实的情况是对于北约、欧盟这些没有中国参加的国际组织,我们对其关注的程度要远远高于某些中国参加的国际组织,甚至是政府间国际组织(例如上合组织)。

        毛泽东在《矛盾论》中指出:“研究问题,忌带主观性、片面性和表面性。”笔者之所以不同意上述分类标准,原因即在于上述分类标准有抽象化、空洞化和主观化的倾向,并没有抓住国际组织各构成要素中最本质的因素,并据此加以分类。上述分类标准从表面上看没有任何问题,但实际上也缺乏具体的内容,我们根据这样的分类标准无从对国际组织发展的主要内容、主要特征和主要发展趋势加以分析和研究,部分国际组织的运转不畅或短暂的历史存在,既不与它的地域、是否专门性等因素有关,也不与它是否属于政府间国际组织有关,更不与它的其他上述属性相关。我们从上述分类标准中无法断定某一国际组织的运转情况和发展趋势,也无法从上述标准的维度对出现的问题加以研究。例如,是否全球性国际组织就一定会比区域性国际组织面临更多的矛盾?而区域性国际组织是否由于地理上临近、文化渊源较深、共同利益较多,发展的态势就一定良好呢?专门性国际组织是否因为目标、职能单一和具体就一定比一般性国际组织运行的更为良好?在导致某些国际组织过早地退出历史舞台的因素中,到底是何种因素居于首要地位?客观地说,上述分类标准尽管没有疑义,但却失去了对该问题做进一步研究的可能。查尔默斯在论及理论的精髓时认为:“有许多社会的、心理学的、宗教的理论引起这样的怀疑:它们想说明一切,但是它们什么也没有说明。”如果一个理论要有信息内容,则它就必须冒被证伪的风险。上述分类标准我们无法对其进行证伪,以至于对其作进一步的细化研究工作也不可能,原因即在于这种标准缺乏实际的内容或者内容仅仅具有表面上的意义,而没有从根本上对事物特定的“质”作出科学的区分。

        在构成国际组织的基本要素中,最重要的应该是国际组织的宪章,尤其是宪章中关于表决程序的规定,因为正是这种规定在很大程度上影响到该组织的职能、权力分布的格局和具体的运作方式和效能。饶戈平认为,表决制度是国际组织决策程序的核心,不但构成组织活动的一个重要条件和方式,而且直接影响到组织的工作效率和职能的行使。Hollway对投票规则的重要性则有更为简洁的概括:“投票规则在政治上非常重要,因为它对于谁将拥有权力、谁将没有权力以及将采取什么政策有重要的影响。”这种概括同样适用于国际组织这种政治实体。国际组织作为一种常设性、制度化的国际会议或合作形式,议事规则在保证国际组织开展日常活动中起到极为关键的作用,以至于对于大部分政府间国际组织而言,最关键也是最为棘手的问题就是涉及到议事规则的修订,尤其是表决程序的修改。通过对欧盟发展过程中种种矛盾的分析,和战后围绕联合国宪章的修改所进行的多次大国博弈,充分说明了议事规则之于国际组织的重要意义。法国总统戴高乐采取的大胆而又富有深远意义的举措(空椅子政策)――是否对欧共体的决策机制进行根本性的修改,从根本上改变了欧共体的发展方向,不能“把车驾到马前面去”,不能从屋顶上开始建造政治一体化的大厦。欧共体的发展方向只能是区域性国际组织,而不是欧洲合众国政府。因此,笔者在提出自己的分类标准时,毫无疑义地选择了表决权作为分类的依据,唯此才能对涉及国际组织的重要和核心的问题进行科学的研究,主要是国际组织发展历程中的内容、特征和发展趋势。表决权分为分配和集中两个方面,但在涉及国际组织问题时,基本上可归结为如下三个问题:分配过程中是否体现了平等的原则,亦即实行加权分配还是一国一票;通过决议需要集中时是多数通过还是全体一致方能通过;是否经常使用表决权。

        美国学者陈世材曾经在论及国际组织的投票问题时,谈到如下三种解决的途径或思路:传统国际法上的平等主义,在国际事务中,每一个国家都有平等的发言权,非经它的同意,不能作成约束它的决议,这就是体现主权平等与主权豁免理念的“一致同意原则”(Rule of unanimity);民主政治的多数表决制,依照为最大多数谋最大利益的原则,通常实行多数表决制,分为简单多数、特定多数和绝对多数(即不论投票与否,必须有全体会员过半数的同意;欧洲强权政治的绅豪主义(Elitism),欧洲协调和安理会五常即是体现少数大国主宰国际事务的绅豪主义的明显表现。就第一种原则而言,虽然获得绝大多数国家赞同,但却能造成少数国家不但可以推翻它们所不喜欢的议案,而且可以阻止大多数国家去做它们所喜欢做的事情,实际上成为少数表决制。至于第二种,适用于国内政治完全科学,但在国际社会,由于大国与小国并存,穷国和富国并立,民主制必然造成在人口因素上少数抵制多数、国家层次上多数又压制少数,故此这决不是真正的民主。对于第三种思路,最大的理由在于大国对国际事务承担远较小国为大的责任,所以应该有更大的发言权。倘若一个大国没有特殊的地位,遇事任由一群小国摆布,不但于理不合,在事实上也难以办到。但是,也正是这种体现绅豪主义的大国政治,遭受国际社会,尤其是小国的广泛批评。朱建民对上述三种思路也有过类似的评介:“权利平等主义基于国家本质无所轩轾的法律假定,尊重国家主权平等;多数决定主义本于国际机关应符合民主制度常规的理想,主张少数服从多数;中坚分子主义鉴于现实世界权力分布的差异情形,倡导给予大国以特殊的地位。”总之,国际社会的现实和国际组织的功能要求与组织理念,要求在大国与小国、富国和穷国之间实现某种平 衡,做到行政效率和主权平等的兼顾,维护组织内各成员国的最大化利益。

        

        二、四种类型的国际组织

        

        基于上述分析,笔者尝试着引入一种新的分类体系。按照表决权的分配、集中和使用情况,将国际组织(主要限于政府间国际组织)分为如下四种类型:联大型、加权型、盟主型和混合型国际组织。由于饶戈平等学者在相关论著中对除盟主型以外的其他三类国际组织的表决权的分配和行使情况已有系统的介绍,在此不做过多的评述,仅对其定义和特征予以简单的厘定。第二部分的重点在于对涉及盟主型国际组织的相关问题――定义、特征和评价等予以探析。

        联大型国际组织也可以称为平等型国际组织,目前世界上的大多数国际组织属于此类,之所以将之称为联大型,是因为这种国际组织的表决程序与联合国大会的表决程序基本一致,即每个成员有一票的表决权,决议通过时根据它的重要程度可以采用一般多数、重要多数两种方式。这种国际组织的主要特点体现在以下几个方面:(1)一国一票,大小国家一律平等。由于在表决权的分配领域确立了平等的原则,因此平等是这种国际组织的最为鲜明的特色,当然这也与国际组织在当今国际社会的地位基本相符,所以目前大多数国际组织属于联大型,尤其以政治类和功能类国际组织最为突出。(2)表决采用简单多数和特别多数两种。(3)做出的决议没有强制力,效力和影响多体现在道义层面,协调和处理的多为非重要问题和行政技术类事务,例如世界卫生组织、万国邮政联盟、联合国教科文组织、联合国大会、联合国经社理事会、人权理事会等。总的来说,这种国际组织体现了尊重国家主权平等和服从多数成员国意志的统一,在决策中可以防止少数甚至个别国家为了一己之私而阻挠符合多数国家利益的议案获得通过,对于国际组织有效行使其职能、实现其宗旨,有着一定的合理性和生命力。但其不足也是非常明显的,朱建民对此有过客观的评价:“实行平等主义的大会采取多数决所达成的决议,不民主,因为它不代表世界人口的多数;不实际,因为它不反映世界实力的大部分;不庄严,因为它不表现国际社会的优势意志;它可能无实效,甚至有危险。”美国参议院外交委员会很早就注意到国际组织内部的“民主悖论”这一现象了,在1954年的相关研究中,曾就当时联合国60个会员国问的人口悬殊现象进行过统计分析。过半数理论上是31票,但如果全系小国投出了赞成票,则赞成国总人口只占联合国全部会员国总人口的5%多一点,即便是三分之二多数的40票,理论上赞成国总人口的比例也仅仅为11%,就目前的联合国会员国构成情况而言,“民主悖论”的现象可能更为严重。此外,就平等的实现程度而言,即便是在联合国内部,因各国大小不一,情况各异,会员国要求绝对的平等也是超现实的,难以做到。因此在涉及实质和核心议题时,联大型国际组织难以发挥有效的作用。

        加权型国际组织在这种国际组织中,表决权的分配不是基于平等的原则,而是根据成员国实力大小、责任、贡献及利益关系的多少,给予成员国以不同票数或不等值的投票权,也称为加重投票权(weighted voting system)。这种表决权最早可以追溯到1815年成立的莱茵河中央航行委员会,其章程规定,关于特定行政事务的投票权,应根据各成员国所占的河流长度进行分配。进入20世纪后,一些国际经济组织较多地采用这种表决方式,在少数联合国专门机构、区域性国际组织和功能性组织也有一定的体现。根据饶戈平的观点,加权型表决方式主要表现为五种形式:布雷顿森林模式、集团投票制模式、国际农业发展基金模式、欧共体模式和安理会模式。笔者以为欧盟模式的投票机制非常复杂,并不能简单地将之归结为加权型,而是下文所要谈到的混合型国际组织的典型。加权型国际组织的特点可以归结为以下几点:(1)平等与不平等的辩证统一,决策过程中既有对主权平等原则的一定程度上的照顾,更有对现实权力格局的体现和承认。(2)有强大实力和重大影响的成员在这类国际组织中占据主导地位,重大问题的决策权掌握在它们手中,但它们也相应地承担更多的责任。例如国际经济、金融类组织和安理会的权力格局。以安理会五大常任理事国为例,因其实力强大而享有与众不同的地位:宪章不仅给予这世界政治舞台重量级的五个大国以安全理事会的常任席位、托管理事会的当然席位、军事参谋团的独占席位、否决权,以及因其先进的核技术而成为国际原子能机构中的当然理事国。(3)此类组织处理的多为经济事务或对全球安全有重大影响的议题,大国或超级实体的特点较为突出,实际上是对大国地位、责任和影响在一定范围内的承认和体现,相应地,大国参与组织的积极性也会相应的提高。由于大国地位得以体现,金融、经济类组织的基金来源有了保证,不但提高了组织的行为能力,也有利于组织决议的形成和实施,一定程度上避免了其他组织中经常出现的对立和冲突。(4)行政效率较高,在国际社会大多产生积极的影响。即便是饱受非议的否决权,也因其所扮演的“安全阀”的功能,而不至于使国际危机因为安理会草率通过某一决议而陷入大国直接对抗的境地。“虽然国家之间不可避免的不平等具有令人不快的特性,但人们不应因此而忽视不平等的优点。”沃尔兹的观点尽管可能引起某些平等主义者的批评,但无疑是一种清醒和理性的认识。

        混合型国际组织这种国际组织以欧盟和联合国为代表,综合使用一国一票,多数通过;加权分配,多数通过;全体一致;协商一致等表决制度。以欧盟为例,在欧盟部长理事会、欧洲议会和欧盟委员会内部实行加权分配,部长理事会有越来越多的议题使用有效多数表决通过。而在最高层次的欧盟理事会则继续沿用1966年经历法国“空椅子危机”后所达成的“卢森堡妥协”――如果这个决策涉及至关重要的利益,讨论需要进行到全体一致通过为止。部长理事会的议案则面临三重考验:“72.29%的绝对多数票,三分之二的成员国多数票,以及至少集体性代表联盟总人口62%的多数票。……事实上,一种典型的混合型规则得以创立了。”因此笔者认为不能简单地将欧盟的表决制度纳入加权模式。此类国际组织的主要特征如下:(1)平等与不平等的统一,实际上是权利与义务的统一。(2)对不同性质的问题采用不同的表决方式,减少审议和执行过程中的阻力,一定程度上调动大国的积极性,兼顾中小国家的利益。(3)稳定性强,运行较为平稳,体现出渐进与务实的统一,尊重成员单位主权与体现大国意志和能力的统一,有较高的灵活性;多适用于综合性国际组织。这种国际组织从目前来看,尚处于不断完善和探索的过程中,综合使用多种表决方式,不但是对各方利益照顾的最大化,也是对国际社会现实的无奈体现。除了一国一票、多数通过;加权表决,全体一致等形式外,必要时还采用协商一致这种决策方式。至于选择何种议题使用多数表决,朱建民有如下明确的阐述:“就决议的事项言,事之重要性与准许国际机关对该事项采取多数决的可能性大致成反比例――即事之愈重要者,多数决的可能性愈少。”

        下面对盟主型国际组织予以较为详尽的分析。

        盟主型国际组织 顾名思义,有一个主导国家在某一国际组织中发挥类似盟主的作用,盟主国家 基本上具备将本国的意志和战略意图转化成组织内各成员国的共同立场的能力,以至于其他成员国在大多数情况下要唯盟主国家的“马首是瞻”。第三国际、华约、北约、经互会、欧洲共产党和工人党情报局、中央条约组织,东南亚防务条约组织、澳新美条约组织和南亚区域合作联盟(情况特殊,巴基斯坦等国家对印度的盟主地位不予认同)等都属于此种类型的国际组织。

        盟主型国际组织的特点有以下几点:(1)各成员国权利名义上平等,但由于实力相差悬殊而导致在实践中扭曲甚至严重变形。例如华约部队总司令一职一直由苏联人担任,而其他六国的代表虽能担任副总司令,但这仅仅具有象征意义。(2)盟主国家在该类组织中处于绝对主导地位,它们能够在实际上否决一切不利于它的决议草案,并有将其政策意图变成成员国共同立场的能力,以体现出它的盟主地位,有的干脆作出明确规定,例如第三国际和情报局。情报局的基本使命在于:“通过设立情报局这一机构恢复对欧洲各主要共产党的直接控制和指挥;在反对帝国主义的民主阵营的旗帜下开始实施同以美国为首的帝国主义阵营的集团对抗的战略。”。(3)盟主型国际组织是集团政治的产物,违背了世界多极化的发展趋势和各国要求独立、平等的呼声。对于北约存在的必要性,美国学者梅农的观点很有代表性:国际环境的变化以及由此带来的共同目标的消失,使得美国维持了50余年的多边或双边军事联盟可能会终结,北约正处于缓慢解体的过程中。亨廷顿也认为:“与冷战年代相比,各国现在面临的共同威胁小得多,像北约那样永久性的联盟将变得不太重要。”(4)延续的时间不长,稳定性不强,内部矛盾和争吵不断,成员单位退出的现象经常发生。截止目前,第三国际、情报局、华约、经互会、中央条约组织、东南亚条约组织已经退出历史舞台。中国共产党对共产国际的总体评价向来不高,即便是和中共没有多少历史恩怨的情报局来说,评价也同样如此。据曾任中国驻苏联大使刘晓的回忆,当赫鲁晓夫准备在1959年苏共“二十一”大的决议中提出对共产国际的评价时,周恩来向他指出,还有那个情报局的问题,情报局是历史上起了最不好的作用的。中共“八大”期间,毛泽东在会见南斯拉夫代表团时,曾就中共参与1948年情报局对南共联盟的错误指责做了自我批评。南亚区域合作联盟内部由于印度一国独大而陷入一盘散沙的境地,区域化合作水平与其他组织相比逊色不少。北约内部的矛盾和争吵由来已久,目前还有继续扩大和升级的趋势(法国和希腊退出北约军事一体化机构、在南欧盟军司令一职上的争夺、协防土耳其问题等)。在决策方式上,此类组织一般都采用了形式上各国权利平等、决议需要全体一致通过的制度,但在实践中极少加以运用,较多的是盟主国家的外交磋商、斡旋和高压政策,更多的是最后一种。以北约为例,1962年的古巴导弹危机不仅仅是美苏两个超级大国之间的对持,也使北约各成员国面临重大的考验。然而危机期间,“北约政治协商制度并没有在其中发挥应有的作用,北约盟国始终未能进入美国政治决策的视野。”作为安理会常任理事国、欧洲传统强国的法国在上世纪90年代中期曾经谋求北约南欧盟军司令由欧洲人担任,以此换取法国重返北约军事一体化机构,但遭到时任美国总统克林顿的断然拒绝,希拉克总统被迫在1997年宣布法国重返北约军事一体化机构的条件尚不成熟,盟主国家的霸气由此可见一斑。

        必须指出,盟主型国际组织和加权型国际组织在某些方面较为接近,但两者的根本区别是明显的。对于前者,其他国家一般不能否决盟主国家的提议,而在后者内部,其他国家在理论和实践上都可否决超级实体的提议。例如,在世界银行内部,世行行长按照惯例是由美国人担任,但这并不意味着美国的提议总能在世行内获得通过,而且世行行长由美国人担任的一个不成文的前提是国际货币基金组织的总裁要由欧洲人担任,此种惯例的产生实则是两大经济体相互妥协和交易的结果。当然,所有的盟主型国际组织也并非呈现出完全相同的特征,但在盟主国家的地位和作用这一点上,却无疑是相同的。例如同为盟主型国际组织的北约和华约,组织内的矛盾和冲突及其解决方式固然有很大的区别,但作为盟主国家的美国和苏联在组织内部都具有否决任何涉及重大事务的提议的能力。不同的是,在北约内部,一般允许有反对的声音存在,处理的方式也较多的借助于外交磋商手段;而在华约内部,苏联的权威足可解决所有重大问题,对内部出现的背离核心利益和价值取向的国家,较多地采用高压甚至是强制性手段加以解决,例如对匈牙利、捷克和波兰等国国内出现的改革思潮和反苏倾向,无不体现出上述特征。法国学者拉哈曾对两大军事集团做出过如下分析:“华约和北约有许多共同点:一个占据主导地位的超级大国(具有把自己的决定强加于他人的能力)、不对称的关系(美苏两国在各自集团无与伦比的军事实力),等等。尽管如此,两者的区别仍然相当大:在西方阵营,一体化的原则是自愿参与,自由协商;在社会主义阵营,一体化在很大程度上是由高层强加的。这一本质区别决定了两者的不同发展方向。”前面的分析可谓一语中的,至于后面的分析则大有疑问。因为华约解体的根本原因是苏联实力的下降和戈尔巴乔夫外交新思维的推行,况且华约的解体是在完全自愿的基础上完成的,同为自愿,在认识上为何有如此大的反差?

        综合起来看,盟主型国际组织的挑战来自两个方面:内部因一国独大而招致其他国家的疑惧情结,进而导致决策不民主和其他国家的不满,“堆出于岸,流必湍之”,实乃世之常情;外部因决策不民主甚至扭曲变形,举措多体现盟主国家的意图,所以造成较多的不义之举,容易招致外部的广泛批评。张锡镇在论述核心大国与地区性国际组织的关系时曾指出:“根据现有的实践经验,一个地区组织要运作的富有成效,第一,必须具备核心国家;第二,核心国家必须至少是两个。”“第三,核心国家必须相互理解与合作。”如果一个地区组织中只有一个核心国家,情况就更糟。这个唯一的核心国家由于没有其他国家的制约和牵制往往滑向一家独霸(包括力图称霸)的方向,成为该组织中为所欲为(包括“欲而不能”的情况)的霸主,地区组织沦为它的霸权工具。这种情况往往会导致两种恶果:暂时确立了盟主国家地位的,会使该组织的凝聚力和向心力日趋下降,最后难免分崩离析、土崩瓦解,例如由前苏联主导的情报局、华约和经互会等组织,内部矛盾重重,最终解体;另一种情况,以印度“主导”的南亚区域合作联盟为例,由于盟主国家地位得不到公认从而缺乏必要的凝聚力,进而严重影响到南亚区域合作水平的提高。而非洲联盟由于缺少核心大国,则是一盘散沙,近乎无所作为。

        

        三、从新的分类体系看国际组织的发展历程和趋势

        

        之所以提出新的关于国际组织的分类标准,是因为这种标准不但有利于分析国际组织的主要特征,对其运行过程中出现的问题能有一个较为客观的认识,更能从历史角度对国际组织发展的趋势进行深入的思考。导致许多国际组织运转不畅、生命力不强甚至过早退出国际舞台的原因是多方面的,有些是因为赖以成立和发展的外部环境发生了重大变化,也有的是因为对其成员国失去了吸引力(例 如英国主导的欧洲自由贸易联盟),就有重大影响的政府间国际组织而言,导致其过早结束使命的主要原因一般说来与其所属的类型有很大关系。鉴于国际组织数量众多,类型各异,我们只能选择有重大影响的国际组织作为分析的对象。

        从决策程序来看,国际组织的发展有如下趋势值得关注和思考;

        首先,盟主型国际组织大多退出国际关系舞台。从历史上看,在涉及上述国家的核心利益方面,我们很少发现盟主型国际组织采取过真正的集团行动。至于1968年苏联以华约名义并联合五国对捷克的军事占领和1999年北约在美国推动下对南联盟的军事打击,从军事角度而言实则没有集团行动的必要,打着国际组织的旗号实际上是为了壮大声势,减少外部的质疑和批评。目前,最具代表性的盟主型国际组织北约还继续活跃在国际社会的舞台上,但可以预料其内部的尖锐矛盾将会长期存在。作为冷战背景下的产物,在华约终结后北约实则没有继续存在的理由,但我们近年来却发现北约依然十分活跃,仍在加大实施东扩的力度,此举不但进一步加剧了俄罗斯的不满,而且已经成为国际社会中重要的不和谐因素。除了北约内部既有的矛盾外,北约宗旨所发生的重大变化也使我们对其继续存在的依据产生怀疑。在1999年召开的北约峰会上,通过了北约面向21世纪的《战略新概念》,对北约的性质、职能做出了重大修改,具体表现在:行动原则从此前的协商一致到实施自愿联合,某些国家可以不承担义务,但也不能阻碍决议的通过。2003年伊拉克战争期间,以法国和德国为代表的少数北约内部的“老欧洲”国家在协防土耳其的问题上,因为不赞成军事解决伊拉克武器核查争端,故此拒绝参与协防土耳其,由此北约开创了自愿联合的先河。这种灵活性固然给北约采取集团行动带来少许活力,但这种在决策程序方面出现的重大变化是否也说明了北约内部矛盾的解决无望呢?北约的活动范围已经超出其防区以外;北约的宗旨由此前的防御转向攻击别国,由以前的捍卫各成员国的安全转向捍卫共同的利益――这种宽泛而又难以操作的规定;活动方式也由此前的与联合国合作变为过多的绕开联合国而单独行动,区域解决的特色凸显。可以说,新概念下的北约和冷战时期的北约相比已经是面目全非,这种在宪章方面所发生的变化只能说明北约在没有必要生存下去的情况下,依靠对宪章动大手术来艰难地适应新的国际形势。有的学者也无奈地指出:“他们(指那些创建北约的领导人――作者注)可能预见到,北约的第一次自卫行动,是对一个总部设在阿富汗,运用民用飞机作为武器的多民族恐怖组织发动的攻击做出反应吗?”实际上,我们也可以看出,现今的北约除了靠不断扩张来显示自己的生存价值外,实难看出还有其他的生存必要,而这种扩张又对大国之间的关系,尤其是美俄关系造成了严重的冲击。有的西方学者对北约东扩之于欧洲安全的影响,有如下客观的评述:没有对东欧和俄罗斯的善意理解,20世纪90年代从安全的角度说将是一个失去的十年。因此欧盟东扩而不是北约东扩才是欧洲安全秩序建设的稳定途径。东欧国家和部分独联体国家谋求加入北约的意愿,与其说是北约的凝聚力和影响有了新的提高,还不如说是美国在借助北约继续打压俄罗斯的战略空间,新加入国家则借助北约来满足它们虚幻的自主能力――与俄罗斯的“对抗能力”。我们不仅要问,北约除了东扩,还能做些什么呢?然而,有关北约要继续扩大,甚至北约应该向全球所有民主国家开放的呼声在国际社会一直不绝于耳,只是北约这个冷战时代的旧瓶如何装得下新的国际环境下的诸多新酒呢,美国又有什么必要死抱着这个旧瓶不放呢?也许美国兰德公司和哈佛大学的相关研究结论会使世人明白北约东扩的真正意义所在:“如果北约不向着一个全球角色发展,特别是在稳定海湾地区发展,它的衰退仅仅是个时间问题。”

        其次,如国际关系民主化和国家间互信感进一步增强,混合型国际组织将会扮演更为积极的角色,对国际事务的影响力将进一步增强,与此相伴的是国家主权的渐进式弱化进程。

        混合型国际组织因其决策程序上的灵活性,将会在国际事务中扮演极其重要的角色,但其内部也会做适当调整,具体表现在向加权型的更多过渡,更多的议题将采用有效多数方式加以通过。因此,不妨把混合型国际组织作为联大型向加权型过渡的一种临时安排,换言之,联大型将会被混合型、继而被加权型所逐渐替代,当然这是一个长期的过程。一旦这样的替代最终实现,则标志着国际组织这种处理国际事务的模式对国内政治的模仿取得了突破性进展。而未来的加权型国际组织也必然会要求主权国家的形式、组成和功能发生重大变化,是否目前的国际政治行为体的分布格局要加以重组也未可知,不考虑人口和实力因素的传统上的主权平等模式确实无法适应未来的发展趋势。换言之,这种过渡的最终结果是欧盟的一体化程度将会获得进一步提升,国际舞台上也将出现更多的类似欧盟这样的一体化程度颇高的国际组织。虽然我们对其发展的重大步骤和节奏尚不能作出具体的预测,但这种趋势却不能扭转。为了对上述观点给予佐证,我们不妨分析如下有关国际组织发展的史实。

        作为重要的区域性国际组织,美洲国家组织和非洲联盟已经实行了在重要和实质问题上采用有效多数表决的方式。根据1947年通过的《里约热内卢公约》,美洲国家外长协商会议可以就重大问题采用上述方式予以讨论和通过决议,1960年在谴责多米尼加特鲁西略主权涉嫌刺杀委内瑞拉总统贝坦柯尔特,并号召美洲组织成员国与之断绝外交和经济关系问题上;古巴革命后应对古巴采取美国国务卿腊斯克提出的把古巴排除出该组织、同卡斯特罗政权作斗争的问题上;1982年马岛战争爆发后美洲组织对阿根廷的政策――承认阿根廷对马岛主权,敦促英国首先停止军事行动等问题上,美洲组织都曾依照程序通过相应的决议。当然,正是由于美洲组织过早地采用了这种表决方式,也使它基本上不拥有类似欧盟和联合国安理会那种采取实质行动的能力。非统组织(即现在的非盟)尽管采用了多数表决制,但“压倒的表决权力是一回事,实质的打消权力又是一回事,两者之间不协调不会产生实际结果”。1982年非统组织部长理事会草率通过接纳西撒人阵为成员国的决议后,引起摩洛哥等19个国家的抗议和退场,并导致首脑会议延期两年举行,最后还是通过磋商妥善解决了这一争端。正如朱建民所言:“在国际社会尚未形成一个共同生活体时,轻率表决会助长多数派的气焰,激起少数派的愤怒,使多数派只求以票数取胜而不谋求与少数派达成协议。”作为关贸总协定的继承者,世贸组织的某些议事规则已经做了重大修改,如果无法达成一致意见,世贸允许以投票方式进行表决,部长会议和总理事会(成员单位均各有一个投票权)的决议除基本文件另有规定外,均以多数票或特定多数票作出。有关的某些专门问题,其决议应另按专门规定的票数作出。随着国际贸易的迅速发展和贸易摩擦的复杂化,世贸组织在一定程度上改变了关贸总协定的一些僵化的做法,在决策程序上体现出更多的灵活性。

        至于当今一体化程度最高的欧盟,在决策程序方面的变化趋势是有更多的议题采用有效多数方式,但在涉及宪法批准、新成员加入、安全、防务等核心问题上,依然采用卢森堡妥协,亦即一票否决制,这也正是欧盟有别于超国家实体之所在,否则欧盟真的就有可能变成某些学者所说的区域政府了。东盟在决策程序方面也出现了某些变化,为了减少通过决议的阻力,东盟开始实行一种新的较为灵活的表决方式――10-X,大部分国家作为先行者赞成决议并承担相应的义务,允许部分国家暂时游离于新安排之外,但也表示不反对新的安排,待条件成熟时再行加入。

        关于盟主型国际组织的发展状况,前文已有详尽的分析,在此不再赘述。

        总之,从决策程序的角度我们可以对国际组织的主要内容、特征和发展趋势等进行历史主义和现实主义视角的分析,有助于对某一国际组织运行状况和矛盾产生原因的研究。朱建民认为:“从表决观点言,国际组织的发展史就是逐渐摆脱一致决原则――以大小平等与全体同意为内涵的传统表决方式――的奋斗史。摆脱的进展缓慢而稳定,一经开始,莫可中止。”此外,国际组织如果要在国际舞台发挥实质性的作用,只能更多地考虑国家的大小、实力和责任,亦即更多地采用加权表决这种方式;体现集团政治和对抗思维的盟主型组织退出国际舞台是不可抗拒的趋势,绝大多数由美苏两个超级大国分别主导的此类组织的命运已经充分说明了这一点;联大型国际组织在当前虽然有一定的合理性和影响力,但在涉及实质和重要问题时,不宜借助多数决方式来解决争端,外交磋商、谈判和多边会议是解决问题的基本手段。

        

        (责任编辑:曾静)

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